兴业研究-评发改委[2017]1266号文:PPP打通政府融资新渠道

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发布机构: 兴业研究
发布日期: 2017-07-07
2017 年 7 月 7 日 宏观研究 PPP 打通政府融资新渠道 ——评发改委[2017]1266 号文 何知仁 李苗献 鲁政委 兴业研究 兴业研究 兴业银行 首席经济学家 助理分析师 分析师 华福证券 首席经济学家 摘要: 2017 年 7 月 7 日,国家发改委发布《关于加快运用 PPP 模式盘活基 础设施存量资产有关工作的通知》,为地方政府和在建项目的融资开辟 了新的渠道,即鼓励地方政府通过 PPP 模式向社会资本出让优质基建项 目的股权、经营权、收益权等权利,筹得的资金通过“引导——退出— —再引导——再退出”的路径反复利用,充分发挥撬动社会资本的杠杆 作用。这意味着,地方政府融资可能进入“拼家底”的阶段,未来各地 方融资能力的强弱或取决于优质基建项目的存量。 关键字:PPP、政府融资、基建 1 特别提示:本报告内容仅对宏观经济进行分析,不包含对证券及证券相关产品的投资评级或估值分 析,不属于证券报告,也不构成对投资人的建议。 C 兴业研究版权所有 ○ “兴业研究”为兴业银行成员机构 使用前请参阅最后一页重要声明 宏观研究 事件: 2017 年 7 月 7 日,国家发改委发布《关于加快运用 PPP 模式盘活 基础设施存量资产有关工作的通知》 (发改投资[2017]1266 号,下文简 称《通知》 )。 评论: “运用 PPP 模式盘活基础设施存量资产”是一个新的提法。发改委 曾在去年提出“盘活 PPP 项目存量资产”(发改投资[2016]2698 号), 但与本次发文的涵义截然不同。2698 号文的目的是支持 PPP 项目融资, 而本次发文的目的是支持政府融资。《通知》指出“积极推广 PPP 模式, 加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环,有利于拓宽基础设施 建设资金来源,减轻地方政府债务负担。” 我们认为,《通知》为地方政府和在建项目的融资开辟了一条新的 渠道,通俗地讲,就是鼓励地方政府通过 PPP 模式向社会资本出售优质 基建项目的股权、经营权、收益权等权利。这一方面,是为了“疏堵结 合”地规范地方政府融资;另一方面,是为了防止“半拉子”工程的大 量出现。 具体而言,《通知》给出了以下三种操作方式。 其一,“对拟采取 PPP 模式的存量基础设施项目,根据项目特点和 具体情况,可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、 转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式,将项目的 2 C 兴业研究版权所有 ○ “兴业研究”为兴业银行成员机构 使用前请参阅最后一页重要声明 宏观研究 资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。”即,原本由 政府负责运营的(非 PPP)存量项目可以改用 PPP 模式,政府与社会方 合作成立项目公司,其中,社会方投入资金,换取 PPP 项目公司的股权, 而政府出让部分权利(资产所有权、股权、经营权、收费权等),获得 资金。 其二,“对已经采取 PPP 模式且政府方在项目公司中占有股份的存 量基础设施项目,可通过股权转让等方式,将政府方持有的股权部分或 全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。”也就是说,PPP 存量项 目可以改变项目公司的股权,政府出让部分股权,获得资金。 其三,“对在建的基础设施项目,也可积极探索推进 PPP 模式,引 入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理,减少项目前期推进困 难等障碍,更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。”在地方政府融 资全面规范的背景下,部分在建(非 PPP)项目或面临资金接续的困难, 鼓励这些项目采用 PPP 模式是为其后续融资开口子。 回顾上一轮集中清理地方政府违规融资的历史, 2010-2012 年,大 量针对融资平台、政府集资、土储融资的规范性文件(国发[2010]19 号、财预[2010]412 号、银监办发[2010]244 号、财预[2012]463 号、 国土[2012]162 号等)集中出台。 不过,中央始终重视在建项目的资金接续问题。国发[2010]19 号文 明确要求:“经地方政府审核后,对还款来源主要依靠财政性资金的公 益性在建项目,除法律和国务院另有规定外,不得再继续通过融资平台 3 C 兴业研究版权所有 ○ “兴业研究”为兴业银行成员机构 使用前请参阅最后一页重要声明 宏观研究 公司融资,应通过财政预算等渠道,或采取市场化方式引导社会资金解 决建设资金问题……”国办发[2015]40 号文则明确提出了通过 PPP 模 式为在建项目融资:“对于已签合同贷款额不能满足建设需要,且适宜 采取政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目,优先采取政府 和社会资本合作模式,弥补在建项目增量融资需求。” 从这个意义上讲,《通知》鼓励通过 PPP 项目为地方政府和在建项 目融资,是 2015 年国务院 40 号文精神的延伸。 最后,《通知》提出:“运用 PPP 模式盘活基础设施存量资产回收 的资金,除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外,应主 要用于新的基础设施和公用事业建设,重点支持补短板项目,形成新的 优质资产。对再投资形成的新优质资产,条件成熟时可再次运用 PPP 模式盘活,引入社会资本方参与运营和管理。由此实现以 PPP 模式盘活 优质存量资产,转让所得用于新建基础设施和公用事业项目,通过再投 资形成新优质资产的良性循环。”换言之,在 PPP 模式下,财政资金可 以按照“引导——退出——再引导——再退出”的路径反复利用,充分 发挥撬动社会资本的杠杆作用。 然而,“运用 PPP 模式盘活基础设施存量资产”必须满足两个条件。 一是合规性。《通知》指出:“运用 PPP 模式盘活基础设施存量资 产时,要规范与社会资本方的合作行为,严禁利用 PPP 模式违法违规变 相举债。” 4 C 兴业研究版权所有 ○ “兴业研究”为兴业银行成员机构 使用前请参阅最后一页重要声明 宏观研究 二是可行性。《通知》多次提到“民间资本”,例如:“积极推广 PPP 模式……有利于化解民营企业融资能力不足问题,更好地吸引民间 资本进入基础设施领域,丰富民营企业投资方式”;“对在建的基础设 施项目,也可积极探索推进 PPP 模式……更好地吸引社会资本特别是民 间资本进入”。这表明政府希望改变当前 PPP 项目主要由国企参与的现 状。既然要引导真正的民间资本进入,就必须提高项目的吸引力。对此, 《通知》一方面要求采取 PPP 模式的项目应该是“能源、交通运输、水 利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域……优质资 产”,另一方面,《通知》要求“支持社会资本方创新运营管理模式, 充分挖掘项目的商业价值,在确保公共利益的前提下,提高合理投资回 报水平”。 总体来看,本次发文折射出地方政府融资或将进入“拼家底”的阶 段。未来,各地方融资能力的强弱可能取决于优质基建项目的存量。 (完) 5 C 兴业研究版权所有 ○ “兴业研究”为兴业银行成员机构 使用前请参阅最后一页重要声明 宏观研究 免责声明 本报告由兴业经济研究咨询股份有限公司(简称“兴业研究公司”,CIB Research)提供, 本报告中所提供的信息,均根据国际和行业通行准则,并以合法渠道获得,但不保证报告 所述信息的准确性及完整性,报告阅读者也不应自认该信息是准确和完整的而加以依赖。 本报告中所提供的信息均反映本报告初次公开发布时的判断,我司有权随时补充、更正和 修订有关信息,但不保证及时发布。本报告内容仅供报告阅读者参考,一切商业决策均将 由报告阅读者综合各方信息后自行作出,对于本报告所提供的信息导致的任何直接或间接 的后果,我司不承担任何责任。 本报告的相关研判是基于分析师本人的知识和倾向所做出的,应视为分析师的个人观 点,并不代表所在机构。我司可根据客观情况或不同数据来源或分析而发出其它与本报告 所提供信息不一致或表达不同观点的报告。分析师本人自认为秉承了客观中立立场,但对 报告中的相关信息表达与我司业务利益存在直接或间接关联不做任何保证,相关风险务请 报告阅读者独立做出评估,我司和分析师本人不承担由此可能引起的任何法律责任。 本报告中的信息及表达的观点并不构成任何要约或投资建议,不能作为任何投资研究 决策的依据,我司未采取行动以确保此报告中所指的信息适合个别的投资者或任何的个体, 我司也不推荐基于本报告采取任何行动。 报告中的任何表述,均应从严格经济学意义上理解,并不含有任何道德、政治偏见或 其他偏见,报告阅读者也不应该从这些角度加以解读,我司和分析师本人对任何基于这些 偏见角度理解所可能引起的后果不承担任何责任,并保留采取行动保护自身权益的一切权 利。 本报告版权仅为我司所有,未经书面许可任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制 和发表。除非是已被公开出版刊物正式刊登,否则,均应被视为非公开的研讨性分析行为。 如引用、刊发,需注明出处为兴业经济研究咨询股份有限公司,且不得对本报告进行有悖 原意的引用、删节和修改。 我司对于本免责声明条款具有修改和最终解释权。 6 C 兴业研究版权所有 ○ “兴业研究”为兴业银行成员机构 使用前请参阅最后一页重要声明
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